Principe « non bis in idem » et dualité des poursuites fiscales et pénales : bilan dix ans après
Ancien tax advisor chez Deloitte, il accompagne les clients sur des problématiques de fiscalité et de structuration patrimoniale.
Dix ans après les premières grandes décisions européennes et constitutionnelles sur le principe non bis in idem, il est essentiel de faire le point sur son application dans le cadre du cumul des sanctions fiscales et pénales. Ce principe, qui interdit de sanctionner deux fois une même personne pour les mêmes faits, a connu des évolutions notables, tant en droit européen qu’en droit interne.
1. Une inflexion jurisprudentielle décisive à partir de 2015
L’année 2015 marque un tournant dans l’appréhension du principe non bis in idem, sous l’effet conjugué de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) et du Conseil constitutionnel.
Les arrêts de la CEDH Grande Stevens c. Italie et Lucky Dev c. Suède ont posé les bases d’une requalification des sanctions administratives en sanctions de nature pénale, dès lors qu’elles présentent un degré de sévérité et de finalité répressive suffisant.
Dans sa décision du 18 mars 2015, le Conseil Constitutionnel tire les conséquences de cette évolution en censurant le cumul automatique entre les sanctions de l’Autorité des Marchés Financiers et les poursuites pénales pour les mêmes faits d’abus de marché.
Quelques mois plus tard, dans ses décisions du 24 juin 2016, le Conseil constitutionnel confirme que le cumul entre majorations fiscales (article 1729 du Code général des impôts) et poursuites pénales (article 1741 du même Code) reste possible, mais sous conditions strictes : il doit être réservé aux cas les plus graves et ne peut intervenir en cas de décharge définitive de l’impôt.
Cette inflexion jurisprudentielle repose sur une triple évolution :
- Une requalification des sanctions administratives en sanctions pénales par la Cour européenne des Droits de l’Homme.
- Un rejet du cumul automatique par le Conseil constitutionnel.
- Une redéfinition des critères de gravité et de nécessité du cumul en matière fiscale.
Cette inflexion amorce ainsi une convergence entre les exigences européennes de protection des droits fondamentaux et les principes constitutionnels français de nécessité et de proportionnalité de la répression.
2. L’évolution du périmètre du principe : vers une convergence européenne et nationale
Depuis 2016, le périmètre du principe non bis in idem s’est élargi sous l’effet d’une évolution jurisprudentielle partagée entre la CEDH, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation.
Cette évolution repose sur deux axes fondamentaux : la coordination des procédures et la proportionnalité des sanctions.
Dans l’arrêt Johannesson et autres c. Islande, la Cour Européenne des Droits de l’Homme sanctionne le manque de lien temporel et matériel entre les procédures fiscales et pénales. Dans la décision Nodet c. France, elle juge que le cumul entre la sanction de l’Autorité des Marchés Financiers et la condamnation pénale est contraire au principe non bis in idem, en raison de l’identité des faits, de la nature pénale des deux sanctions et de l’absence de complémentarité des objectifs.
Dans sa décision du 3 décembre 2021, le Conseil Constitutionnel précise que le cumul est admissible si les sanctions sont de nature différente, mais inapplicable lorsque les sanctions sont de même nature, visent les mêmes faits et les mêmes intérêts sociaux.
La Cour de cassation complète cette construction en précisant que le principe non bis in idem n’est pas d’ordre public, et qu’il ne s’applique que si une sanction pénale a été subie à titre personnel. Elle exclut également certaines mesures comme la solidarité fiscale, considérée comme une garantie de recouvrement et non comme une peine.
Ces trois niveaux de juridiction convergent vers une approche encadrée du cumul : la CEDH impose une exigence de cohérence procédurale et de finalité, le Conseil Constitutionnel encadre le cumul par la nature des sanctions et leur objet et la Cour de cassation assure la mise en œuvre technique du principe dans le contentieux fiscal et pénal.
3. Conditions du cumul des sanctions et portée territoriale du principe non bis in idem
Le principe non bis in idem est encadré par deux principes fondamentaux : la nécessité et la proportionnalité, qui structurent les conditions du cumul.
- Nécessité : une répression ciblée et justifiée
Le Conseil constitutionnel insiste sur le fait que le cumul de sanctions ne peut être admis que dans les cas les plus graves.
Cette exigence de nécessité impose une sélection rigoureuse des dossiers transmis au pénal, en cohérence avec la réforme du « verrou de Bercy ». Cette décision du Conseil constitutionnel du 23 novembre 2018 valide, en effet, le système instauré par la loi du 21 juin 2016, en rappelant l’interdiction du cumul de poursuites pénales et administratives pour les mêmes faits.
b) Proportionnalité : une répression mesurée et encadrée
Le principe non bis in idem n’a pas été érigé en principe constitutionnel autonome, mais il est largement encadré par les principes constitutionnels de nécessité et de proportionnalité des peines.
Ainsi, ,’exigence de proportionnalité globale des sanctions n’en rend le cumul admissible que si les procédures sont coordonnées dans le temps, poursuivent des objectifs complémentaires et ne conduisent pas à une répression excessive.
La Cour de Justice de l’Union Européenne renforce cette exigence dans ses arrêts du 5 mai 2022 et du 3 juillet 2025, en rappelant qu’un assujetti ne peut se voir infliger, pour une même infraction fiscale, une mesure coercitive administrative et une sanction pécuniaire, les deux ayant une nature pénale.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision précitée de 2021, consacre cette logique en interdisant le cumul de sanctions de même nature visant les mêmes faits et les mêmes intérêts.
c) Territorialité : une portée strictement nationale
Les dispositions de l’article 4 du Protocole nº 7 de la CEDH et de l’article 14 § 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne s’appliquent qu’aux poursuites engagées dans le même État.
La Cour de cassation l’a confirmé dans son arrêt du 14 mars 2018 : une société ne peut invoquer ces textes pour éviter des poursuites en France si elle a déjà été jugée à l’étranger, en l’espèce hors de l’Union Européenne.
Conclusion
Le principe non bis in idem ne fait pas obstacle à la dualité des poursuites fiscales et pénales, mais impose d’éviter la redondance répressive. Le cumul reste possible, s’il est réservé aux cas les plus graves dans le respect d’une proportionnalité globale des sanctions.
Cette évolution de l’application du principe non bis in idem illustre également l’influence croissante de la jurisprudence européenne sur le droit interne français.
La loi du 21 juin 2016 a introduit un système d’ « aiguillage » pour la répression des abus de marché en France. Ce système vise à éviter les doubles poursuites et à assurer une répression efficace des abus de marché. L’aiguillage implique que le Parquet national financier et l’Autorité des marchés financiers doivent se concerter avant d’engager des poursuites. Si les deux parties souhaitent poursuivre, le juge pénal est compétent pour le cas pénal, tandis que l’Autorité des Marchés Financiers est compétente pour le cas administratif. Ce mécanisme a été mis en place pour garantir une répression équitable et efficace des abus de marché.
12Conseil Constitutionnel 3-12-2021 n° 2021-953 QPC
13Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 5 mai 2022, aff. C-570/20
14Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 3 juillet 2025, aff. C-733/23
15Cour de cassation, chambre criminelle, arrêt du 14 mars 2018, n° 16-82.117 FS-PB